閑置多年的地塊重新盤整，引入社會資本建起高標準載體;破敗凌亂的廠房升級改造，優質項目紛至沓來;瀕臨倒閉的企業以土地入股重組，東山再起指日可待……在南京市溧水區，土地要素配置改革最難啃的“硬骨頭”——低效用地集約節約利用，有了新的解題思路。

今年以來，溧水將探索產業用地高質量利用作為南京市“一區一特色”改革課題，通過優化政策體系，引導社會資本靈活運用股權轉讓、合作開發等方式，提升低效用地二次利用效率，同步把好項目準入關，提升土地“畝產量”。截至目前，溧水區今年計劃盤活的61個共2507畝低效用地，已全部落實改造主體和模式，社會資本參與率達81.32%，80.33%的地塊已敲定新項目。

在土地供應和地方財政都要過“緊日子”的背景下，推動低效用地再開發由政府收儲向市場盤活轉變，既是溧水制造業高質量發展的內生需求，也為破解面上難題找到了另一種可能。

借“改革之刃” 除“久積之弊”

得到南京東江智能裝備有限公司土地分割手續全部辦完的消息，溧水區東屏街道企服中心唐余松了一口氣。

如釋重負，是因為這個項目“難度系數”太高。企業的三個股東中，東屏當地的志騰交通以12畝閑置土地入股，新研機構東奇研究院負責出技術，一家港資企業出資金，三方都有強烈的合作意愿，但項目“卡”在了土地權證上。10多年前志騰交通拿地時，58畝土地只辦了一張證，新公司要用地，產權必須分割。

“路徑是通的，只是溧水從來沒人走過。”唐余說，最近這半年，街道和規資、工信、審批等部門一起“摸著石頭過河”，最終打通了所有環節。目前，項目已開始辦理規劃許可證。

為12畝地吃半年的辛苦，唐余認為值，因為低效用地再開發，已是基層經濟發展的“卡脖子”難題。

粗放型供地模式下，大量土地供而未建、建而未用、用而低效，處置這些土地，過去都以政府收儲為主，社會資本由于一、二級土地價差，明顯對低效用地熱情不高。但隨著空間約束趨緊，地方財政壓力加大，“老辦法”愈發不可持續。一邊是好項目拿不到地，一邊是大量低效用地閑置，土地供需矛盾成為產業發展最大的瓶頸。

對于以制造業立區的溧水來說，打贏這場硬仗，必須借助市場之手。破題，從“倒逼”開始。為了讓低效企業動起來、活起來，溧水區逐個上門動員挖潛，幫著牽線搭橋，同時深化實施績效評價差別化政策，低效企業在招拍掛、改擴建、水電氣價和獎補資金等方面都受到限制。此外，“僵尸”企業效益下滑就坐等拆遷這條路，現在也走不通了。今年，溧水區盤活的61個地塊僅11宗由政府收儲，且都為往年結轉。溧水區工信局副局長胡飛解釋說：“降低收儲量，就是要告訴想‘躺平’的企業，趕緊放棄幻想，自謀出路。”

既有反向倒逼，也有正向激勵。根據《溧水區低效工業用地再開發實施方案》，低效用地上建設的高標準廠房，除配套建筑外可全部轉讓，不受50%以上自持比例限制;以不改變原有用途為前提，提高土地利用率和增加容積率，不另外征收土地價款;項目周邊涉及的存量國有建設用地邊角地、夾心地、插花地，可按協議出讓方式納入整體再開發……多重政策刺激下，市場需求快速釋放，以東屏街道為例，今年列入計劃的11個地塊已全部盤活，其中8個落進了新項目。

堵住退路，打開思路，資本的積極性被調動，基層也看到了解開“死結”的希望，“上門打聽政策的企業越來越多。”

下“對癥之藥” 解“轉型之難”

作為南京唯一的制造業高質量發展試驗區，溧水承擔著為全市探路的重任，而要素保障，是繞不過去的“天王山”。讓“寸土”生“寸金”，既要向低效土地“亮劍”，也要做足閑置載體的“文章”。

在溧水經濟開發區，南京騰海汽車的廠房里焊花四濺，機械臂快速舞動，沖壓機床傳來“砰砰”巨響，整齊堆放的零部件很快就將被送到長安新能源整車制造基地——新車型LUMIN“糯玉米”上，有80組零件來自這里。

就在大半年前，騰海汽車負責人謝鋼還在為找不到車間犯愁。產線對廠房的層高和空間都有要求，重型設備進場還得有行車。開發區企服人員直接把他領到一個空廠房，謝鋼當場拍板，“就是這里了!”原來，這家廠房此前也生產汽車配件，因為效益不好而停產，但硬件條件完全匹配。

騰海汽車找到了合適的廠房，產權單位每年有30萬元租金進賬，而溧水不僅引進了投資過億的新項目，閑置載體的稅收更是翻了幾番。這筆“三贏”的生意，是溧水對癥下藥，以“一地一策”騰挪發展空間、推動產業轉型的鮮活實踐。

去年底，溧水區出臺制造業“騰籠換鳳、筑巢引鳳、鳳凰涅槃”三年行動計劃，以低效用地和存量載體二次開發為突破口，引導市場主體淘汰落后產能、建設高標準廠房、招引優質項目。地方政府、原產權人、社會資本結為利益共同體，探索增容技改、股權轉讓、合作開發、片區整體改造等十種盤活路徑，讓低效空間產生黃金價值。

“三鳳”和鳴，一批冒著熱氣的“藥方”接連開出。在洪藍街道，瞪羚企業南京依友空調配件收購了東恒電力器材的股權，將老廠房改造升級;在東屏街道，鑫瑞包裝在閑置多年的20畝土地上建起新廠房，上馬新能源電池防爆包裝項目;在石湫街道，溧新冶金設備整體供地給激埃特光學儀器，一期鋼砼廠房已封頂。

既有自拆自建，也有出租出售，既有點狀突破，也有成片更新，盤活存量空間，溧水不拘泥于形式，真正把資源配置的主導權交給市場，為每個低效地塊探索“最優解”。

引“源頭之水” 增“畝均之效”

“糧食吃了不少，就看這只‘老母雞’能下多少蛋。”看著已經開始內裝的4棟新樓，南京梓誠電子項目現場負責人高興充滿了期待。

去年，梓誠電子投資一億多元，將之前的3棟單層廠房推倒，原址重建了3棟近5萬平方米的高標準廠房和附屬用房，同步還配套了4850平方米地下停車場，容積率一下從原來的0.6提高到2.28。高興最大的愿望，就是能多引進幾個龍頭項目，“以前的載體品質不高，來的都是低端產業，現在鳥槍換炮，要好好挑一挑。”

無論是喚醒“沉睡”的土地，還是激活閑置的載體，最終的指向都是招引有市場前景、有科技含量的好項目。但社會資本參與低效用地盤活，容易因為追求回報率而盲目招商，導致地塊“生而復死”。溧水區定下規矩——突出以“用”定“盤”，守牢“準入關”，杜絕低效用地再生成。

為避免資源錯配，溧水區組織部門、屬地和專家咨詢委員會，對項目技術與工藝水平、市場潛力、人才團隊、稅收等關鍵指標逐個核實把關。所有新上項目全部按最新標準簽訂《投資發展監管協議》，明確畝均投資強度和產出、退出等約束條件，將地塊“返貧”的風險降到最低。截至目前，26個項目已按最新標準簽訂《投資發展監管協議》。

梳理溧水的低效用地再開發項目不難發現，投資主體多為本地企業。探索實踐中，一條規律逐漸清晰——企服、招商、項目推進等部門間，信息透明度越高，地塊盤活成效越好。“某種程度上，土地盤整和項目招引是互為供需。”在胡飛看來，只有各項工作高度協同，才能釋放“耦合效應”，讓最優質的項目落進最適合的載體。

既要盤好地，也要招好商，更要落得快。立項備案“限時辦結”、準入評估“集約審核”、產業項目“聯合踏勘”……溧水打開“改革工具箱”，為低效產業用地盤活創造高效系統性保障，最大限度壓縮流程，為投資主體節省時間成本和政策成本。

產業用地高質量利用，既是當務之急，也是長遠之計。“以改革破解要素瓶頸，向存量要空間、向集約要效益。”溧水區相關負責人表示，錨定三年盤活不低于6000畝土地、新增40萬平方米高標準載體的目標，向更深層探索，往更難處攻堅，為建設“先進制造業集聚區”提供更強支撐。(朱泉 劉秀)